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自20世紀80年代以來，國際上民族分裂主義活動此起彼伏，俄羅斯車臣、英國北愛爾蘭與蘇格蘭、斯里蘭卡東部與北部地區(qū)、格魯吉亞南奧塞梯與阿布哈茲、加拿大魁北克、法國科西嘉、西班牙巴斯克與加羅泰尼亞、前南斯拉夫科索沃等地區(qū)都深受其擾，造成民眾權利受損、民族發(fā)展不利、國家局勢動蕩、國際形象下滑。相關國家在反民族分裂、維護統(tǒng)一上主要有軍事與法律兩道防線。軍事手段治標且成本高，法律手段治本并管長遠。本文選取一些受民族分裂問題困擾的國家作為研究對象，梳理其應對民族分裂、維護國家統(tǒng)一的法律規(guī)定，分析其成效與得失，為中國完善反分裂法律體系提供參考。
一、相關國家反民族分裂、維護統(tǒng)一的法律機制
相關國家大都利用法律手段維護國家主權與領土完整，協(xié)調中央權威與民族地方權利的關系，打擊種族歧視與反對民族分裂并舉，維護國家統(tǒng)一。
一是強調維護國家主權與領土完整。
俄羅斯面臨車臣分裂勢力威脅?！?993年俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦保證自己的領土完整和不可侵犯，加上其他反分裂的措施，有效遏制了車臣等地區(qū)的分裂勢頭。
印度受到伊斯蘭組織以及阿薩姆邦、阿魯納查邦等邦的民族分裂勢力挑戰(zhàn)，發(fā)生了“波多民族民主陣線”“特里普拉民族解放陣線”等事件。《1949年印度憲法》序言規(guī)定，在人民中間提倡友愛以維護個人尊嚴、國家統(tǒng)一與領土完整；第51條規(guī)定，每個公民應維護印度主權統(tǒng)一和領土完整；“捍衛(wèi)印度的主權和領土完整”是印度聯(lián)邦與地方邦部長等高官就職誓詞的共同內容。上述規(guī)定和誓詞對維護印度統(tǒng)一發(fā)揮著重要作用。
法國的法律規(guī)定國家元首在維護領土完整與國家統(tǒng)一中發(fā)揮特殊作用?！?958年法國憲法》第2條規(guī)定，法蘭西是不可分的、世俗的、民主的和社會的共和國；第5條規(guī)定，共和國總統(tǒng)是國家獨立、領土完整和遵守共同體協(xié)定與條約的保證人；第16條規(guī)定，如果共和國的制度、國家獨立、領土完整或者國際義務的履行受到嚴重的、直接的威脅，共和國總統(tǒng)可根據(jù)形勢采取必要的措施。這些規(guī)定都有利于緩解法國民族分裂問題的發(fā)生。
《1992年越南憲法》第13條規(guī)定，所有損害祖國的獨立、主權、統(tǒng)一和領土完整，損害建設和保衛(wèi)社會主義祖國的陰謀和行為，都將依法受到嚴勵的懲罰。上述規(guī)定有效打擊了“西原獨立運動”“赫蒙族獨立運動” “下高棉分離運動”等民族分裂勢力。
二是明確地方權力服從于中央權力，利用中央強制權打壓地方分裂、重建秩序，維護國家統(tǒng)一。
《1947年意大利憲法》第126條規(guī)定，如果區(qū)議會有違反憲法或嚴重違法的行為，或不執(zhí)行(中央)政府關于改組犯有類似違法行為的區(qū)政府或免除其長官職務的建議時，可以解散區(qū)議會；也可出于維護國家安全的原因解散區(qū)議會。這對西西里、威尼斯等地區(qū)的的獨立趨向形成了有效遏制。
《1982年葡萄牙憲法》第234條指出，國家面臨分裂危機時，共和國總統(tǒng)有權解散自治區(qū)議會，自治區(qū)政府隨之去職，中央政府接管地方政治事務，直到選舉新自治區(qū)政府上臺。
《西班牙憲法》第155條規(guī)定，如果某個自治區(qū)不遵守憲法或其他法律，或嚴重危害西班牙總體利益，中央政府可要求自治區(qū)主席改正，若不改正，經參議院絕對多數(shù)批準，可強制其遵守憲法和法律，以維護國家整體利益。在加泰羅尼亞自治區(qū)議會單方面宣布獨立的危急時刻，西班牙中央政府依據(jù)憲法第155條，宣布解除該自治區(qū)政府全體官員的職務，同時解散自治區(qū)議會，并宣布舉行自治區(qū)選舉，阻止了加泰羅尼亞公投獨立之路。
三是反對種族歧視，禁止利用民族宗教矛盾挑撥民族關系，鏟除民族分裂勢力滋長的土壤與環(huán)境。
《1993年俄羅斯聯(lián)邦憲法》第13條規(guī)定，禁止旨在以暴力改變憲法制度基礎、破壞俄羅斯聯(lián)邦完整性、破壞國家安全的社會團體的建立和活動，禁止煽動社會、種族、民族和宗教糾紛。這有利于俄羅斯避免重蹈蘇聯(lián)時期地方民族主義力量分裂國家的覆轍。
1983年斯里蘭卡發(fā)生大規(guī)模民族內戰(zhàn)后，議會于同年8月5日通過《1978年斯里蘭卡民主社會主義共和國憲法》第六次修正案，規(guī)定無論在斯里蘭卡境內或境外，直接或間接地支持、擁護、資助、慫恿或鼓吹在斯里蘭卡領土上建立分離國家的任何政黨或個人，都將受到懲罰；包括議員在內的所有官員必須宣誓反對分裂主義，維護國家的統(tǒng)一。借助軍事打擊與法律規(guī)定等手段，斯里蘭卡終于在2009年消滅了泰米爾猛虎組織，結束了內戰(zhàn)。泰米爾和僧伽羅兩大族群和解也需要借助法律、教育等手段。
二、國際反民族分裂法律機制的悖論與不足
國際法與相關國家反民族分裂法律機制存在一定的疏漏與不足。
第一，國際法層面存在可能被民族分裂勢力利用的漏洞，需要逐步彌補。
國家主權原則與民族自決原則并存于國際法中，其悖論造成了實踐中的某些分歧。國際法層面正在彌補這一漏洞。《聯(lián)合國憲章》規(guī)定民族自決權的行使限于如下主體：處于殖民統(tǒng)治之下、正在爭取民族解放和國家獨立的民族、處在外國軍事侵略和占領下的民族、主權國家的全體民眾。1993年，世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》指出，民族自決權不得解釋為授權和鼓勵采取任何行動去全面或局部地侵犯主權和領土完整。
第二，某些國家法律對分裂組織與分裂行為約束不力，不利于維護國家統(tǒng)一。
美國憲法中未直接否定各州退出聯(lián)邦的權利，這為南方脫離聯(lián)邦獨立、釀成南北戰(zhàn)爭埋下伏筆。這是由于憲法法律不完善，導致聯(lián)邦通過武力等方式維護國家統(tǒng)一的慘痛教訓。
魁北克獨立問題曾困擾加拿大，后者通過完善反分裂法律機制有效遏制了民族分裂勢頭。加拿大2000年 6月通過的《清晰法》規(guī)定：第一，聯(lián)邦省的獨立要進行全民公投，公投時問題的提出必須是清晰、明確、無歧義的，公投結果的票數(shù)必須是清晰的，即絕對多數(shù)，還要取得加拿大聯(lián)邦2/3的省份同意時，獨立才能生效。以上苛刻條件阻塞了魁北克等分裂力量的公投獨立之路。法裔只是加拿大的少數(shù)民族之一，大多數(shù)省份使用英語，魁北克要想爭取2/3省份的同意不可能實現(xiàn)。
三、完善反民族分裂法律體系的思考
國際上圍繞人權、族權與國權之間的關系存在爭議，影響反民族分裂法律體系的成效。
第一類主張“人權族權高于國權論”。如英國不反對蘇格蘭獨立公投。 2012年10月15日，英國首相卡梅倫與薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議允許蘇格蘭在2014年秋季舉行是否脫離英國的公投。與英國對蘇格蘭和平獨立公投的“開明”態(tài)度不同，面對愛爾蘭共和軍的暴力活動，英國則采取長期清剿和嚴厲軍事鎮(zhèn)壓的應對方式。
第二類主張“國權高于族權人權論”。如西班牙堅決反對加泰羅尼亞獨立公投。面對民族分裂組織“埃塔”的暴恐活動，西班牙采取武力鎮(zhèn)壓與法律制裁相結合的應對方式。2018年5月3日，西班牙首相拉霍伊表示，西班牙政府將對“埃塔”追查到底，盡快將其繩之以法。
第三類主張“人權、族權、國權兼顧論”。如法國引導科西嘉擴大自治權的投票，避免公投獨立?！?958年法國憲法》第86條規(guī)定，共同體成員國的地位，可以根據(jù)共和國的要求或者根據(jù)當?shù)毓裢镀贝_認的有關成員國立法會議的決議，予以改變。針對法國科西嘉島分裂問題，2001年12月，法國憲法委員會在相關法案中將有關該島自治的條文刪除，以進一步確定科西嘉島是法國不可分割的一部分。
如何應對人權、族權及國權關系中的矛盾與悖論？濫用民族自決權、追求民族絕對自由，對國家與民族本身危害巨大。在“三權”之間尋找最大公約數(shù)，成為多民族國家實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展的優(yōu)選路線。
我國也面臨著民族分裂勢力的嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十九大報告提出，堅決維護國家主權和領土完整，堅決反對和遏制“臺獨”分裂勢力，堅決反對一切分裂祖國、破壞民族團結和社會和諧穩(wěn)定的行為。因此，需要完善相應的反民族分裂、維護國家統(tǒng)一的法律體系，維護國家統(tǒng)一與民族共同繁榮。
【作者為中央民族大學中國民族理論與民族政策研究院副教授；本文系中央民族大學項目“新時代我國反民族分裂體系研究”、中央民族大學2018-2019年度科研創(chuàng)新團隊計劃項目（項目編號2018Cxtd01） 階段性成果?！?/p>
資料來源：中國民族報
黔網文（2021）
1658-001號
